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    史春林 马文婷:1978 年以来中国海洋管理体制改革: 回顾与展望

    2019-10-09  点击:[]

    国家海洋事业成效在很大程度上取决于管理体制的完善与否,而管理体制的完善又取决于不断改革与创新。1978年以来中国经过40多年的持续改革,基本理顺了海洋管理的职能,合理配置了海洋管理资源,保证了海洋管理制度的有效实施,具有鲜明的时代特点,留下了宝贵的经验,但也面临着一些问题需要解决。因此全面回顾1978年以来中国海洋管理体制改革的发展历程,检视其演变特点,总结其可资借鉴的有益经验,展望其未来发展愿景,具有重要的理论价值、现实作用与前瞻意义。

    01

    一、1978年以来中国海洋管理体制改革

    回顾海洋管理体制是海洋管理机构的组织形式,必须与海洋生产力发展水平相适应与协调,因而是历史发展阶段性与权变性的产物,必须充分把握每个时代脉搏又不断与时俱进。1978年以来随着国际海洋形势的深刻变化与中国工作重心的转移,特别是有关涉海行业的迅速发展,中国传统的海洋管理体制已无法适应新形势发展的需要。在这种情况下,中国海洋管理体制改革问题被提上议事日程。从1978年到现在经过3个阶段的相变革,海洋管理体制基本上能够符合与适应特定时空条件下海洋形势演变的需要,并在很大程度上推动了国家海洋事业持续发展。

    (一)中国海洋管理体制改革起步阶段( 1978-1990年)

    邓小平曾强调: “中国要富强,必须面向世界,必须走向海洋[1]。”从历史背景来看,这一阶段国内外海洋形势的变化为中国海洋管理体制改革起步创造了一定条件:第一,1979年中美建交标志着以美国为首的西方敌对势力对新中国海上封锁与禁运彻底崩溃,中国海洋安全形势趋于缓和与稳定。第二,邓小平创造性提出的“主权属我、搁置争议、共同开发”的新思路为中国与周边有关国家和平解决海洋争端提供了理论指导。第三,随着对外开放战略的推行,中国海外经贸与运输活动日益增多,开始积极参与有关国际海洋事务。第四,中国各项海洋产业蓬勃发展对经济贡献率不断提高,国家对海洋事业日益重视。第五,海洋资源的快速开发在释放巨大红利的同时,也伴生了生态破坏与环境污染等诸多问题。在这种情况下,中国开始对滞后的海洋管理体制进行改革。

    第一,从国家海洋局主管部门变更来看,改革开放之前国家海洋局由海军代管,这种管理体制不符合国际海洋管理体制发展趋势,因此1980年1月的《中央科学研究协调委员会会议纪要》建议:由于“海洋工作综合性强,涉及中国科学院、石油部、地质部等十几个部门,应由国家科委领导统一组织协调,明确分工合作”[2]。据此,1980年9月国务院和中央军委批转了国家科委《关于改变国家海洋局领导体制有关问题的报告》,这样从1980年10月起国家海洋局便由此前的海军代管改为国家科委代管。而在1983年的机构改革中,国家海洋局又改为直隶国务院并赋予其中国海域及海洋权益维护的综合管理职责,这样国家海洋局便由原来主要负责海洋科研调查组织工作的事业机构,转变为国务院管理全国海洋工作的组织与协调的行政职能部门。

    第二,从海洋管理层次与体系完善来看,一方面,1980-1988年国家海洋局与国家科委等五部委联合组织开展了全国海岸带与海涂资源综合调查,为此成立了全国海岸带和海涂资源综合调查领导小组及其办公室,同时在沿海各省级地区也相应成立了调查办公室。到1988年调查结束后,各地调查办公室经过改组便成为沿海各省级科委下属的管理当地海洋工作的海洋局(处、室),这样地方海洋管理机构逐渐成型。另一方面,1989年国家海洋局确定了其直属的北海、东海和南海分局10个海洋管区和50个海洋监察站的职责,从而形成了国家海洋局 - 海区海洋分局 - 海洋管区 -海洋监察站4级管理体系。

    第三,从海洋行业管理演变来看,20世纪80年代中国相应加强了各涉海行业的管理:其一,从救捞 管 理 来 看,1978年成立了专门的主管机构———交通部救捞局,下辖烟台、上海、广州3个救捞局。1989年又将原1973年成立的全国海上安全指挥部更名为中国海上搜救中心,统一组织与综合协调全国海上搜救工作并在沿海各省级地区也相应设立了海上搜救中心及其分中心,初步形成了较为完善的海上搜救机构与网络。其二,从航标管理来看,1980年经国务院和中央军委批准,将原由海军管理的航标全都划归交通部管理。其三,从港口管理来看,全国除秦皇岛港作为国家能源港没有下放外,其他各港业务运营都实行了中央与地方“双重领导、地方为主”的管理体制。其四,从渔业管理来看,在农业部下设渔业局进行专门管理。其五,从海洋石油资源管理来看,成立了中国海洋石油总公司来统一开展对外合作勘探与开发活动。

    第四,从海洋执法力量组建来看,主要体现在以下几方面:其一,在海洋环境执法方面,为了实施1983年生效的《海洋环境保护法》,国家海洋局开始组建中国海监来承担执法工作。其二,在渔政渔监执法方面,在1978年成立的国家水产总局之下设渔政局,主管渔业资源繁殖保护、渔航安全保障等工作。到1988年又把上述职能转为农业部成立的渔政渔港监督管理局来行使,并在其下设立了黄渤海、东海、南海3个直属海区管理局及其检查大队,从而打破了省级行政区域渔政执法的限制。其三,在海运安全与港航秩序执法方面,1978年以后,当年受“文革”冲击而瘫痪的各港务管理部门逐步恢复了安全监察室。1985年国务院建立了中央与地方分工负责的海上安全监督管理体制,即沿海大港安全监督由中央管理,小港则由地方管理,而海区秩序由中央统一部署港监按海区分管。据此,在沿海主要港口组建了14个海上安全监督局作为交通部直属的一级行政执法机构。同时沿海各省、市、县在交通部门也都设立了港航监督或车船监理等部门,基本形成了覆盖全国的港航安全执法布局。1986年为适应远洋运输快速发展的需要,国务院批准成立了中国船级社来承担服务职责,与中国船舶检验局实行两块牌子、一套机构。1989年又进行了以政企分开为核心的港监管理体制改革,中央直属和地方港监机构从港务局中独立出来,在交通部分别成立了港务监督局(安全监督局)与船舶检验局,对外则称中华人民共和国港务监督局和中华人民共和国船舶检验局;在沿海港口成立海上安全监督局;地方交通主管部门也相应设立了港航监督与船检机构。其四,在边海防治安执法方面,1982年海军抽调部分人员组建了海上公安巡逻队,1988年更名为海警,归公安边防领导并在各省级地区设立海警支队。

    (二)中国海洋管理体制改革深化阶段( 1991-2000年)

    进入20世纪90年代,随着冷战的结束,国际形势总体缓和,和平与发展成为时代主题。但随着1994年《联合国海洋法公约》的生效,专属经济区等新概念的界定,世界海洋秩序发生了深刻变革,海洋争端与资源争夺日益加剧,海洋权益再分配进入新阶段。同时国内海洋事务管理也面临一些深层次矛盾需要解决,如随着地方政府有关海活动的增加,对由中央政府为主的海洋管理体制提出了一定挑战。在这种情况下,江泽民强调“开发和利用海洋,对于中国的长远发展将具有越来越重要的意义”,“一定要从战略的高度重视海洋,增强全民族的海洋观念[3]。”为此,中国海洋管理体制进入了全面深化改革阶段。

    第一,从国家海洋局主管部门变更来看,1993年受精简机构影响,国家海洋局又由国务院直属改为国家科委管理,但这造成了国家海洋局组织权限的降低,使其对全国海洋管理与协调能力受到一定影响。对此,在1998年机构改革中便将国家海洋局改隶为新成立的国土资源部并对其性质与任务进行了调整,赋予其海域使用监督管理、海洋生态环境保护与海洋权益维护等权力,实现了向全国海洋事务综合管理的飞跃。

    第二,从地方政府海洋管理强化来看,随着沿海各地海洋开发热潮的兴起,管理事务日益增多。在这种情况下,国家和地方政府开始着手完善沿海地区的海洋管理。一方面,1995年中编办发文要求国家海洋局要理顺其各分局与地方海洋管理机构的关系,从而初步形成了各海区管理机构与地方政府协调来进行海洋管理的格局。另一方面,1990年以后沿海各省级地区相继成立了专司地方海洋工作的厅局级管理机构,包括“海洋与渔业厅(局) ”、“海洋局”、“国土资源厅(局) ”等3种管理模式,这就打破了过去单一垂直的海洋管理体系,分级管理局面逐步形成,从而有效弥补国家海洋管理机构的不足,提高了管理时效。

    第三,从海洋执法力量组建来看,这一阶段发生如下变化:其一,1998年中国海监总队成立,下设3个海区总队和11个省(区、市)总队及其支队,负责查处违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施与扰乱海上秩序、侵犯海洋权益等行为。其二,随着市场经济发展,海洋交通执法原来所实行的“一港两监”体制与分工的弊端日益明显,导致政出多门,海域分割,监管不力,严重影响海上安全监督执法力度与队伍形象。因此1998年国务院决定将原交通部船舶检验局与中国船级社实行“局社、政事分开”,与原交通部港务监督局(安全监督局)合并组成交通部海事局,对外称中华人民共和国海事局(简称中国海事局)。根据《水上监督管理体制改革实施方案》,实行“一水一监、一港一监”管理体制,即同一水域、同一港口只设立一个安全监督管理机构,为此将沿海海域与港口等划为中央管理,由交通部设置20个直属海事机构实施垂直管理。这样,全国海事就形成了部局、直属局、分支局、海事处4个层级,分别履行宏观、综合、业务、现场4项管理职能。而中央管理之外的其他水域则划为地方管理,由省、市、县分别设置 地 方 海 事 机 构 实 行3级 管 理[4]。其 三,1998年海关缉私队伍开始组建,1999年成立了海关总署走私犯罪侦查局(后更名为海关总署缉私局),下设广东分署缉私局以及直属海关缉私局和隶属海关缉私局,加强对海上走私犯罪侦查与执法查处[5]。其四,2000年农业部成立了中国渔政指挥中心,统一指挥和管理全国的渔政渔监执法队伍,下设中国渔政黄渤海、东海和南海3个总队。

    (三)中国海洋管理体制改革创新阶段( 2001-2018年)

    2001年联合国提出“21世纪是海洋世纪”后,一方面从国际来看,海洋作为人类除陆地之外的第二生存空间已取得全世界共识,新一轮“蓝色圈地运动”所引发的国家间竞争日趋激烈,中国周边海洋安全形势日益严峻。另一方面从国内来看,随着海洋事业蓬勃发展,特别是海洋强国战略与“21世纪海上丝绸之路”倡议的提出与实施,海洋地位与作用更加重要。在这种情况下,胡锦涛指出: “开发海洋是推动我国经济社会发展的一项战略任务[6]。”习近平更是强调要“进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋”[7],中国海洋管理体制进入了改革创新阶段。

    第一,从国家海洋局职责强化与整合来看,2013年的机构改革重新组建了国家海洋局,加强了其海洋综合管理以及统筹规划与协调等职责。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》不再保留国家海洋局,而将其与水利部、农业部等其他有关部门的职责进行了整合,新组建了自然资源部,但对外仍保留国家海洋局的牌子。同时将原国家海洋局应对污染等职能并入了新组建的生态环境部,这就打破了过去污染防治与保护部门分割问题。

    第二,从海洋救捞管理来看,为加强海上人命搜救,2003年中编办等六部委联合下发的《救助打捞体制改革实施方案》批准交通部救捞局组建了3个直属救助局与3个直属打捞局,实行救助与打捞分开管理。为此将当时交通部烟台、上海、广州救捞局直接用于海上人命救助的资产与人员划分出来,分别组建了交通部北海、东海与南海救助局完全由政府提供财政支持,成为国家专业的搜救力量。而原来的3个救捞局则更名为交通部烟台、上海与广州打捞局,虽仍为事业单位,但实行企业化运作。

    第三,从海洋执法机构整合来看,2013年的机构改革将原海监、渔政、边防海警、海上缉私队伍整合到国家海洋局并以中国海警局的名义开展海上维权执法,同时接受公安部的业务指导。2013年7月中国海警局成立,这样在推进海上综合执法与提高执法效能方面取得了长足进展。在此基础上,2018年3月又进行了以下整合:一方面,将国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍及其相关职能全部划归武警部队,统一由中央军委领导,回应了当前中国海上维权执法能力不足的问题。在此基础上,2018年6月第十三届全国人大常委会第三次会议通过的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》正式授权:自7月1日起调整组建中国人民武装警察部队海警总队,称中国海警局并由其统一履行海上维权执法职责。另一方面,将农业部的渔船检验与监督管理职责划入交通运输部,实现了所有船舶检验与监管的统一。

    第四,从海洋管理协调机构组建来看,其一,为了协调军警民联防联管联建、保卫边海防与建设边海疆,2008年国务院设置了议事协调综合机构———国家边海防委员会,负责指导协调全国军地边海防事务,同时各军区以及沿边沿海省、地、县三级也都成立了相应的边海防委员会,负责指导与协调本辖区内的边海防工作。其二,为了更好维护国家主权与海洋权益,2012年成立了中央维护海洋权益工作领导小组,负责协调国家海洋局、外交部、公安部、农业部、军方等涉海部门工作。但该领导小组在2018年机构改革中被取消,将其有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室来承担,并在中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室,将海洋权益的维护工作纳入了党中央外事工作的全局中进行统一谋划与部署,有利于更好地综合统筹外交与外事以及涉海部门的资源与力量共同应对突发事态。其三,2013年机构改革成立了国家海洋委员会,负责研究制定国家海洋发展战略与统筹协调重大事项,使得海洋事务能较为迅捷进入国家高层议程并为相关机构沟通与协调提供平台。

    02

    二、1978年以来中国海洋管理体制改革特点

    中国海洋管理体制改革的关键在于理顺海洋管理各部门的权责及其相互关系。综观40多年的改革历程可以发现,中国海洋管理体制发生了积极显著变化并呈现出鲜明的特点,即总体发展趋势是从分散型向综合协调型管理方向过渡。

    (一)中央海洋综合管理呈现不断扩大发展趋势

    1988年机构改革正式赋予国家海洋局综合管理职能,强调“海洋不仅需要各类开发活动的行业管理,更需要从权益、资源和环境整体利益出发实行综合管理[8]。”1993年机构改革再次强调国家海洋局要“加强海洋综合管理,减少具体事务”。1998年国家海洋局整合为国土资源部直属部门后,海洋管理体制集中性进一步提升,在某种程度上改变了其过去有职无权、权责不对称的尴尬局面。2008年机构改革又对国家海洋局职责进行了调整,要求其要加强对海洋事务的综合协调[2]。特别是2018年的机构则将国家海洋局的职责与水利部、农业部等8个部门的有关职责进行了整合,新组建了自然资源部作为国务院的组成部门,最大限度地避免了海洋管理职能交叉与多头管理等问题。

    (二)地方海洋综合管理呈现区域化发展趋势

    1998年中国首次提出要把海洋功能区划作为一项推进海洋综合管理的基础性工作。2002年国务院批准了第一个《全国海洋功能区划》,将沿海划分为10种海洋功能区,确定了30个重点海域的功能。据此,2004年国务院批复山东、辽宁等地建立了省级海洋功能区,标志着地方海洋资源合理开发利用的区划体系与综合管理机制初步建立。之后国务院在全国启动了海洋使用管理示范区的建设工作,这对各地海域使用进行综合管理起到了促进作用。2011年国务院又批复了《山东半岛蓝色经济区发展规划》,这是中国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略规划。为此,山东省委成立了山东半岛蓝色经济区规划建设领导小组及其办公室来实施综合管理。

    (三)海洋执法队伍建设呈现相对集中发展趋势

    一方面从国家层面来看,2013年机构改革将海监、渔政、海关缉私与边防海警4支海洋执法力量整合为中国海警局并接受公安部指导。这样,海上执法便从原来的“五龙闹海”变成了“二龙治水”(中国海警与中国海事),执法队伍的主体地位有了很大提升。特别是2018年又将中国海警归属中央军委统一领导指挥的现役武警,执法权限包括行政、刑事与军事等诸多领域,标志着高层的海洋综合执法进入了新时代。另一方面从地方层面来看,沿海地区开始组建区域性海上综合执法队伍,如2003年12月厦门市将海监大队与渔政处、渔监局等单位合并组建了海上综合行政执法队伍。上述举措在一定程度上改变了过去执法机构各部门分设、职责交叉、多头执法的格局,使执法队伍、装备与经费等能够综合调配。

    (四)跨行业与跨区域海洋管理呈现统筹协调发展趋势

    由于传统各部门与各地方政府利益诉求的差异性,使得跨行业与跨区域海洋管理有时难免会掣肘与扯皮。对此,海洋综合管理的逻辑选择就是组建协调机构:一方面从国家层面来看,十分注重高层与应急协调:其一,增强高层宏观协调能力,如2013年国家海洋委员会的成立有助于重大事务组织协调。其二,增强应急协调能力:首先,由原国家海洋局主导成立了海洋应急管理领导小组,成员包括国家海洋局主要领导与沿海各地方政府分管领导;其次,由交通运输部海事局主导、有10余个部门参与成立了国家海上搜救部际联席会议,统筹全国搜救与污染应急管理;最后,由海关总署主导、并与最高人民法院和最高人民检察院协商确立了联席会议制度,协商解决海上缉私执法办案中突出的法律疑难应急问题。另一方面从地方层面来看,开始实施海上联合执法,如2010年4月广东惠州市海事局与市边防支队以及市海洋与渔业局签署了《海上执法协同配合协议》,共同建立了联勤、联防与联动的执法机制。总之,1978年以来中国逐步将海洋多元管理主体及其职责进行了有机整合,初步实现了“从分散走 向 集 中,从 部 分 走 向 整 体,从 破 碎 走 向 整合”[9],并将海洋管理的工作重心从传统的资源开发与利用管理转向集中于维护国家海洋权益与安全、保护海洋生态环境以及应对突发事件等公共事务的治理。

    03

    一切劳动,一方面是人类劳动力在生理学意义上的耗费;就相同的或抽象的人类劳动这个属性来说,它形成商品价值。一切劳动,另一方面是人类劳动力在特殊的有一定目的的形式上的耗费;就具体的有用的劳动这个属性来说,他生产使用价值。

    ——《资本论》

    三、1978年以来中国海洋管理体制改革经验

    1978年以来中国海洋管理体制改革的目标是追求建立综合型、高效能与运转灵活的模式,留下了许多宝贵的经验。

    (一)注重海洋管理体制改革顶层设计

    海洋是多产业与多部门集中聚合的领域,同时海域的整体性、海水的流动性与生态的区域性等特征,都要求其管理必须跳出行业、部门与地方利益的樊篱而实行综合管理,因此只有加强宏观层面的顶层设计与统筹兼顾,才能真正实现海洋开发、利用与保护有机统一,真正达到相得益彰的整体效果。

    第一,党和国家领导人心系海洋管理体制改革。其一,听取工作汇报。如1980年国家海洋局由国家科委代管后,国务院副总理方毅多次到国家海洋局听取工作汇报,并强调国家海洋局“考虑问题和作决定要站在国家的高度……任何决策和行动都是为了国家利[10]。”其二,发表相关谈话。如早在2002年4月时任福建省长的习近平就明确提出要“突出抓好海洋综合开发和海洋综合管理两个重点[11]。”2004年3月胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调要“全面推进海域使用管理”[12]。2004年7月温家宝总理考察交通工作时强调要完善海上搜救体制改革,据此2005年5月建立了国家海上搜救部际联席会议制度[13]。2006年12月胡锦涛总书记在中央经济工作会议上强调要“做好海洋规划,完善体制机制[14]。”2012年3月习近平在“两会”上表示“要注重加强海洋管理”[15]。其三,开展集体学习。如2013年7月中央政治局围绕海洋强国建设问题进行了第八次集体学习,习近平强调要“着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变”[7]。其四,题词进行勉励。如1984年10月9日全国人大委员长彭真为国家海洋局新组建的执法船题写了“中国海监”。1994年7月22日在国家海洋局成立30周年之际李鹏总理题词: “管好用好海洋,振兴沿海经济[16]。”

    第二,加强海洋管理体制改革战略规划。海洋发展战略规划是国家在一定时期内海洋事业发展的总体方向,并决定着海洋管理体制改革的目标、原则与措施。1978年以来中国海洋综合管理体制改革被逐渐纳入国家视野,特别是2000年以后更是获得了中央高层的积极推进,如2006年国家“十一五”规划《纲要》提出要“实施海洋综合管理”。2010年中共中央“十二五”规划《建议》再次提出要提高海洋“综合管理能力”。为此,2011年公布的国家“十二五”规划《纲要》专门论述了海洋综合管理问题,强调要“加强统筹协调,完善海洋管理体制”。2013年3月政府工作报告首次提出了“加强海洋综合管理”的要求并进行了部署。为此,2013年4月国务院批准的《国家海洋事业发展“十二五”规划》强调要进一步完善海洋综合管理体制与机制,使海洋综合管理调控手段更加明显加强。由此可见,中国海洋综合管理体制改革已进入到国家最高决策。

    第三,召开相关会议部署海洋综合管理体制改革任务落实。如1991年召开的首次全国海洋工作会议强调要加强海洋综合管理,1993年全国海洋局长会议强调要努力推进海洋综合管理,2006年召开的中央经济工作会议强调要有效推动海洋综合管理体制。

    (二)注重依法推进海洋管理体制改革创新

    国内外有关法规为中国海洋管理体制改革提供了法理依据,起到了基础保障作用。一方面从国际公约来看,1994年生效的《联合国海洋法公约》确立了沿海国家活动及其管理的综合任务,如在其“序言”中强调“各海洋区域的种种问题都是密切 相 关 的,有必要作为一个整体来加以考虑[17]。”这种海洋“整体观”要求各缔约国要加强海洋综合与协调管理,从而改变了各国海洋管理的实践价值取向。1996年中国批准该公约,为中国实施海洋综合管理提供了国际法基础。又如国际海事组织( IMO)制订的《1979年国际海上搜寻救助公约》要求各沿海国要建立搜救协调中心(RCC)[18],1985年中国加入该公约后便为此积极筹备,到1989年设立了统一的中国海上搜救中心。另一方面从国内法规来看1978年以来中国颁布的一系列有关海洋管理的法规为有关管理体制改革提供了制度保障。如1983年3月1日开始施行的《海洋环境保护法》赋予国家海洋局负责海上巡航监测、监视管理等职责,为此国家海洋局组建了海监队伍开始巡航执法。又如为贯彻1984年元旦开始施行的《海上交通安全法》的有关规定,1985年国务院便做出了改革海上交通安全监督管理体制的决定,建立了中央与地方政府分工负责的海上交通安全监管体制。再如2002年元旦开始施行的《海域使用管理法》确立了海洋功能区划、海域权属管理等基本制度,从而推进中国海洋综合管理步入法制化、科学化与规范化的轨道。

    (三)注重发挥科技在海洋管理体制改革中支撑作用

    一方面从海洋管理目标或价值来看,科技是海洋管理效用的倍增器。与陆地管理相比,海洋管理更复杂、科技含量更高,必须依靠高新科技来降低管理成本,提高海洋管理跨部门、跨行业、跨区域与跨层级协同水平。因此1978年以来党和政府十分注重发挥科技在海洋管理体制改革创新中的支撑作用,先后提出了“依靠科技进步促进海岸带、海岛开发建设”等口号,进而在国家层面确立了“科技兴海”等战略,力求以高新科技作为海洋管理决策的基础,全面提高海洋管理效能。另一方面从工具政策与手段来看,1978年以来国家在海洋科技管理的战略规划、主体选择、经费投入、人才培养等方面都非常重视增强政府管理与服务的水平,最大化地释放海洋科技发展的活力与后劲。

    (四)注重借鉴国际海洋管理体制改革有益经验

    1978年以来中国海洋管理体制改革非常注重与国际接轨,积极回应联合国与国际海事组织有关倡议,努力借鉴其他国家成熟做法,不断推进中国海洋管理体制进步与完善。

    第一,吸收国际上海洋“综合管理”先进理念是海洋管理行为的基础,20世纪80年代以来国际社会逐渐形成了海洋综合管理这一理念。1989年联合国秘书长在报告中号召沿海国家要大力实施海洋综合管理; 1992年联合国环发大会通过的《21世纪议程》对各国建立海洋综合管理体制提出了明确要求[19]; 1993年第48届联大要求各沿海国要把海洋综合管理列入国家发展议程。对此中国政府积极响应,在1994年通过的《中国21世纪议程》,以及1996年制定的《中国海洋21世纪议程》和1998年发布的《中国海洋事业的发展》白皮书等,都强调了建立与完善海洋综合管理体制的重要性。

    第二,学习国际上“综合执法”队伍建设模式。发达国家通常都有一支装备精良、技术先进、功能齐全、训练有素、反应迅捷、保障有力的复合型、高效能、准军事化的执法队伍来行使海洋综合维权执法职能,如美国有海岸警卫队( USCG)、英国有海事与海岸警备队( MCA)、日本有海上保安厅( JCG)等。对此,2013年中国参照有关国家执法队伍建设模式,将海监、渔政、海关缉私与边防海警等4支执法力量合并组建了中国海警,2018年又将其整建制转为武警现役,提升了中国海上维权执法的力度。

    第三,借鉴国际上“综合协调”组织架构体系。国际上通常采取以下两种做法来综合协调分散在各部门的涉海事务:一方面设立高层次议事协调机构,如美国成立了国家海洋委员会,俄罗斯成立了联邦政府海洋委员会,澳大利亚成立了海洋战略管理委员会等。对此,中国借鉴有关国家做法,2013年成立了高层次的议事协调机构———国家海洋委员会。另一方面设立涉海部门联席会议机制,如法国有部际海洋联系会,日本有海洋开发省厅联席会等。对此,中国也借鉴有关国家做法,涉海部门建立了各种各样的联席会议机制,如2005年设立国家海上搜救部际联席会议,提高了海上应急协调能力。

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    一切劳动,一方面是人类劳动力在生理学意义上的耗费;就相同的或抽象的人类劳动这个属性来说,它形成商品价值。一切劳动,另一方面是人类劳动力在特殊的有一定目的的形式上的耗费;就具体的有用的劳动这个属性来说,他生产使用价值。

    ——《资本论》

    四、中国海洋管理体制改革展望

    由于1998年中国海事管理体制改革后到现在没再进行较大改革,某些方面已不适应国内外海事形势发展的实际需要; 2013年海洋管理体制改革虽取得一定成绩,但也暴露出在改革当初所始料未及的问题;而随着2018年新一轮海洋管理体制改革的逐步展开,一些海洋管理组织架构及其职能需要进一步深入调整与完善。

    (一)继续整合优化海洋管理机构及其职能配置

    2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》强调要以推进“机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置”[20]。据此,中国海洋管理体制改革的趋势是把职能相近与业务趋同的部门进行相对集中,以避免因职能交叉而出现重复与多头管理问题,因此中国海洋管理机构及其职能未来仍有进一步优化整合的空间。

    第一,拆分中国海事局部分职能。一方面,由于目前中国海事局仍具有海上设施与船舶污染防治职能,面临着与2018年新成立的生态环境部的污染防治职能交叉重叠问题,因此将来可把中国海事局的船舶污染防治的职责归并到生态环境部,实现对海洋污染问题进行统一治理。另一方面,中国海事局是集海上交通安全管理与执法于一体的部门,这会导致决策(管理)与执行(执法)之间制约缺失。同时中国海事局与中国海警局作为两个平行的执法主体仍无法根本摆脱原来传统的“五龙闹海”弊端,只不过变成了“二龙闹海”,因此将中国海事局执法权收归中国海警局应是下一步改革重点,实现海上执法综合性与统一性。这样经过上述优化整合后,中国海事局可侧重海运安全事务专门管理。

    第二,增加应急管理部海洋防灾减灾救灾职能。2018年机构改革将公安部、国土资源部等9个部门的消防、地质与水旱灾害防治、草原与森林防火、震灾救援的职责进行了整合,新组建了应急管理部。由此可见,应急管理部既没有海洋防灾减灾救灾这一职能,又没有相应的专门应急队伍。因此应尽快将原国家海洋局有关海洋防灾减灾救灾的职能以及交通运输部的救捞局及其救助与打捞专业力量、中国海事局与中国海上搜救中心及其专业搜救队伍等也都合并到应急管理部,增强海洋防灾减灾救灾能力与应急水平。

    第三,强化海洋社会治理职能。目前海洋事务公共性日益突出,社会公众对海洋公共服务需求也日益增加,但中国海洋公共服务却存在供给方式单一、数量不足与水平较低等诸多问题,因此尽快构建海洋公共服务供给体系、加强海洋社会治理便成为当务之急。一方面,应根据有限政府原则退出部分管理领域,尽量减少海洋行政审批事项,为海洋社会治理留下足够的发展空间。其一,打破海洋行政性体制安排与行业垄断,如目前中国海事管理机构仍承担着船舶检验与船员培训等职能,但从这两项职能性质来看并不具有公共产品非排他性与非竞争性这两个显著特征,因此应将这类与海运市场发展不相适应的管理职能尽快剥离出去,通过市场机制来运作。其二,政府可将原来由政府承担的一些公共服务职能转移给有关企业与社会组织,如一般性的海损事故搜救与溢油清理可交由有关企事业单位与志愿者来承担,这样既可降低管理成本,又可让广大企业及其从业者享受到改革发展的红利。其三,逐步构建海洋资源管理与资产管理相对分开体制,因为后者是基于所有者身份所行使的财产权,应侧重通过市场机制发挥其管理作用,以便实现国有资产权益最大化。另一方面,应加强政府社会引导,提高多方主体参与海洋社会治理的广度与深度。其一,政府应依托有关研究机构和大专院校成立各种专家咨询委员会作为海洋管理与执法服务的智库,就重大事务决策及应急行动等给予咨询与指导。其二,政府应通过举办听证会等多种方式让各类社会组织与公众积极参与海洋事务规划、决策和执法活动,提高海洋公共服务供给效率。

    (二)尽快健全海洋维权执法运行机制

    2013年中国海警局成立后组建缓慢,仅仅是将海监、渔政、海上缉私与边防海警这4支执法队伍在形式上简单地归并到了一起,除国家层面海警局机关仓促整合外,在地方层面并未产生实质变化,在对内执法时各机构仍是原班人马履行其原本职责,在对外执法时通常采取联合执法模式。而在原来各执法部门尚未真正融合统一、运行机制还不够完善、队伍磨合程度还不顺畅的情况下,2018年又按照先移交、后整编的方式将中国海警局及其相关职能全都划归武警部队,成为由中央军委统一领导下的现役部队。在这种情况下,应大力加强海洋执法队伍建设,尽快完善维权执法运行 机 制,实 现 职 能、编 制、价值观等方面真正整合。

    第一,完善相关立法。从2013年和2018年这两次规模较大的海洋管理体制改革来看,都是机构设置先于相关法规创制,结果造成立法相对滞后。对此,一方面要明确维权执法主体资质问题,制订《中国海警局组织法》《中国海警法》等基础性条例与规范,全面推进中国海警地位、机构、职能、权限等法定化与综合化,保障机构设置、人员编制、财政配置、运行机制、法律责任等事项规范化与科学化,特别是赋予中国海警搜查、逮捕、起诉等与执行任务相关的职权。另一方面要明确维权执法行动依据问题,制订《中国海警执法条例》与《中国海警执法程序法》,减少中国海警执法依据不明问题。

    第二,实行人员分类管理。中国海警转为武警后,一方面其中的公务员可转为现役干部,评授武警警衔且享受解放军现役军官待遇。但依据《关于公安边防消防警卫部队接收地方干部转现役的规定》,武警接收地方干部转现役须具备国家公务员资格并规定了任职年龄的限制,而原本隶属于不同部门的执法人员编制与构成却各不相同,既有现役与公务员,又有事业与合同编制,特别是船员多为合同制。这样,2018年中国海警转为武警后会把一些事业编、合同制人员以及年龄偏大的公务员挡在现役队伍之外。另一方面,中国海警转为武警现役后流动性较大,正可谓“铁打的营盘流水的兵”,这不利于专业执法与技术人才经验积累。在这种情况下,中国海警转为武警后应实行人员分类管理:执法人员应以取得执法资格证书的现役制海警士官与义务兵为主,但在行政、技术、后勤等岗位上可安排一定比例的文职人员,实行聘任制,按照公务员与事业编运行。而高级船员(持有甲类海船三副或三管轮以上岗位适任证书)现役期满转业后可纳入公务员编制继续从事航海技术与轮机工程等方面工作。

    第三,提高执法队伍综合素质。原来各海洋执法队伍分别隶属于不同部门,形成了不同的执法优势、方式与文化,彼此之间界限明显。针对原来海上各执法队伍整体素质良莠不齐以及自身学历与掌握的技能高低不一的现状,中国海警转为武警现役后,首先要加强内部整合,增强执法人员协同力,提高执法人员综合素质,实行“一人多能、一船多责”。为此,中国海警转为武警现役后要严格人员招录、选拔、培训、演习与考核等制度,开展国际海洋执法交流与合作,以保证海上执法规范性、专业性、严肃性、公正性与高效性。

    第四,健全执法权力监督机制。近年来中国有关海洋管理体制改革一直没有建立起对海洋执法权进行全面约束、监督与责任追究机制,而海上执法涉及范围广且自由裁量权大,特别是随着海洋执法队伍的整合与统一必然会导致其执法权限的扩大,如果监督缺位会造成执法失范与失当等问题。为此,必须建立有效监督机制以保证执法权合理合法运行。其一,从监督组织保障来看,应充分发挥2018年新成立的国家监察委员会及其领导的地方各级监察委员会独立专职的监督作用。其二,从内部监督来看,应健全海洋执法全过程、全方位、全覆盖违法问责追究制以及侵权赔偿制、考核评议制、案卷审查制等监督体系。其三,从外部监督来看,应实现监督主体与方式多元化,向社会公布海洋执法权力清单、责任清单和负面清单,接受社会公众与新闻舆论的广泛监督。

    (三)进一步增强跨部门与跨地区统筹协调能力

    1978年以来中国海洋管理条块分割问题虽在某种程度上有所改善,但还需要不断完善海洋综合管理协调体系,提高跨部门、跨层级、跨行业与跨地区统筹水平。

    第一,促进国家海洋委员会尽快发挥其统筹协调作用。2013年设立了高层次议事协调机构国家海洋委员会,但到目前该机构并没有开展任何实质性的运作。另外,2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》规定国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担,而在2018年的机构改革中不再保留国家海洋局,只是对外还保留着国家海洋局的牌子。在这种情况下,再由徒有其名的国家海洋局承担国家海洋委员会的具体工作已无法实现,因此应加强国家海洋委员会职能:其一,要强化国家海洋委员会综合决策与宏观协调职能,并由各涉海部委负责执行,以便实现海洋决策与执行有效统一。其二,国家海洋委员会运作需要高层重视、介入与推动,依靠领导权威提供协同动力。其三,国家海洋委员会可借鉴2018年新设立的中央外事工作委员会的做法,设立独立的办公室或秘书处来处理日常工作。其四,国务院目前还设有国家边海防委员会,为避免职能交叉与双重协调等问题,应重新界定国家海洋委员会与国家边海防委员会的职责关系,将国家边海防委员会更名为国家边防委员会,使其只负责陆疆边防统管事务,而把其有关海防协调职责移交给国家海洋委员会。

    第二,重新设立各类部际联席会议机制。由于2018年新一轮海洋管理体制改革涉及到诸多涉海部门及其职能的调整,原来一些部际联席会议的成员单位发生了很大变化,因此应由自然资源部、生态环境部、交通运输部等主要涉海部门牵头尽快设立新的各类部际联席会议机制,来加强对海洋资源、生态环境、应急响应等重大事务协调。

    第三,明晰中央与地方海洋管理范围及其权责分配。近年来中央与地方沿海政府之间不协调性问题日益严重,这是因为目前中央与地方政府在海洋管理范围及其权限划分方面还不太清晰明确。因此应进一步明确中央与地方政府对海洋事务的协调管理,妥善处理好中央与地方政府海洋管理范围及其权责分配,实行分区域与分事项管理。一方面从横向海洋管理范围划分来看,应借鉴国际通行做法,以目前中国12海里领海基线作为分配国家和地方政府各自职责的界限,领海基线以内的海域授权给地方政府集中管理与综合开发,但对于在地方层面上无法协调与管理的、超越一定规模与涉及全局性的事项则收归中央统一管理。同时为避免地方政府对海洋资源过度开发,还应完善相关备案与督察制度,加强宏观监管;而12海里以外的毗连区、专属经济区、大陆架以及国际海底和南北极资源的开发管理则由国家层面统一负责。另一方面从纵向海洋管理职能划分来看,在坚持中央政府统一行使国家海洋资源所有权的同时,按照分级管理原则,逐步建立权责清晰、利益平衡、良性互动的垂直管理体制。中政府涉海部门应定位于落实海洋政治、外交与国防功能以及海洋开发利用的宏观经济管理职能并进行监督检查。而地方海洋管理机构则应主要贯彻执行中央政府制定的方针政策并依法管理法定范围内海域的具体事务,形成中央统一管理和授权地方分级管理相结合的海洋管理体制。

    第四,促进地方与地方海洋管理合作与协调。目前中国行政区划除海南外均是针对陆地制定的,沿海地区向海一侧并没有明确的行政区划,因此沿海各地方政府都是根据当地海洋开发利用的实际需要逐渐扩展向海一侧的区域。这一方面受利益驱动导致各地海洋资源开发所带来无序、无度以及权益纠纷等问题越来越多、越来越严重。如中国北方200千米海域内有大连、营口与太平湾3个亿吨级大港[21],而港口业务同质性较强,这种过于集中的港口布局很容易导致激烈竞争,造成货源不足和深水岸线资源浪费。而另一方面又存在跨地区海洋污染等公共事务治理失灵问题,因此要依据《行政区域界线管理条例》科学划分各地海域行政界线,落实管理责任,克服地方保护主义,如有条件的地方可试行“湾长制”,实现跨地区协同效应。

    第五,综合统筹海域与陆域管理。海陆连接与重叠区域,海洋与陆地的管理分界线一直模糊不清,如海岸带是典型的海洋与陆地重叠区域,该区域既具有国土性质又属于海域范围,既有渔业养殖与捕捞行为又有港口建设与物流活动以及临港经济与旅游活动,更有生态保护与修复需要,涉及到众多海、陆管理主体,但由于各部门法律授权依据与管理目标不尽相同,难免会出现矛盾。因此对于上述地区及其从业人员的管理就要有针对性地加强陆海有关部门及其职能协调,构建海陆联动、海河同步综合管理体系,如近海渔民转产转业问题既是海洋渔业管理部门的重要工作,又是人力资源与社会保障部门的职责,需要这两大部门共同合作加以解决。特别是要完善海岸带综合管理体制,建立滩涂综合开发试验区,推进海域使用与工程建设管理对接机制,合理把握沿海港口与临港经济建设节奏。

    第六,加强中国海警与海军协调配合。2018年中国海警转为武警现役后,具有了行政与军事双重性。海警与海军虽都是海上维权执法重要力量,但其地位、功能与影响等又不尽相同,因此应在中央军委统一领导下,尽快出台海军与海警在维权执法方面开展协调配合的运行方案,建立起长效而稳定的相互支持机制。一方面,随着中国海警转为武警现役后,其维权执法的力量与力度将会有极大提高,因此应将中国海警用于一线维权执法,而把海军作为其保障后盾,如对争议地区的海洋权益维护行动给予必要支持,使两支维权执法力量各展所长,优势互补。另一方面,随着中国海军实力日益增强并向远洋方向发展,在平时应由中国海警来负责过去海军所负责的近岸防御任务,而在战时则由海警来承担部分警戒与后勤保障任务,充分发挥中国海警作为准军事力量的作用。

    总之,经过40多年的改革探索,具有中国特色的综合协调型海洋管理体制已初步形成与塑就,但也面临一些问题需要解决。为此,就要继续深化海洋管理体制改革,不断提高海洋管理效能与效率,为21世纪海上丝绸之路建设以及海洋强国与交通强国建设做出新贡献!

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    【基金项目】

    国家社会科学基金项目“‘21世纪海上丝绸之路’航道安全保障国际合作机制研究”( 16BGJ031);教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国参与海上搜救国际合作研究”( 15YJAGJW003)。

    【作者简介】

    史春林( 1966-),男,辽宁铁岭人,赌博送彩金多的网站教授、博士生导师。研究方向:中国海洋管理

    马文婷(1992 -) ,女,赌博送彩金多的网站博士研究生,研究方向为党的建设。

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